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根據(jù)《意見》，社會資本可按照市場化原則設(shè)立基金，投資生態(tài)保護(hù)修復(fù)項目。對有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的項目，可以采用政府和社會資本合作(PPP)等模式，地方政府可按規(guī)定通過投資補助、運營補貼、資本金注入等方式支持社會資本獲得合理回報。
近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟诽岢?，鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項目投資、設(shè)計、修復(fù)、管護(hù)等全過程，圍繞生態(tài)保護(hù)修復(fù)開展生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、技術(shù)服務(wù)等活動，對區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)進(jìn)行全生命周期運營管護(hù)。業(yè)內(nèi)人士表示，《意見》的出臺，意味著生態(tài)環(huán)保類PPP項目迎來發(fā)展新機遇。
發(fā)揮政府投入的帶動作用
《意見》提出，發(fā)揮政府投入的帶動作用，探索通過PPP等模式引入社會資本開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)，符合條件的可按規(guī)定享受環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水等相應(yīng)稅收優(yōu)惠政策。社會資本投資建設(shè)的公益林，符合條件并按規(guī)定納入公益林區(qū)劃的，可以同等享受相關(guān)政府補助政策。
生態(tài)環(huán)保類PPP項目涉及污水處理、供水工程、垃圾填埋場、垃圾焚燒發(fā)電、水庫改造等領(lǐng)域。據(jù)財政部PPP中心統(tǒng)計，截至2021年9月，我國已累計有污染防治和綠色低碳PPP項目5861個、投資額5.7萬億元；其中，簽約落地項目4228個、投資額4.4萬億元，開工建設(shè)項目2629個、投資額2.5萬億元。2021年第三季度，具有污染防治和綠色低碳效應(yīng)項目占全部新入庫項目的12.9%，投資額445億元；簽約落地項目72個、投資額2156億元；開工建設(shè)項目83個、投資額856億元。截至6月末，累計簽約落地項目數(shù)前三位是市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類；累計簽約落地項目投資額前四位為交通運輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類。
從以上數(shù)據(jù)不難看出，作為地方政府的剛性需求，生態(tài)環(huán)保仍然是PPP重點推進(jìn)的領(lǐng)域。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國科學(xué)院大學(xué)中國PPP研究中心主任孟春表示，生態(tài)環(huán)保類PPP項目高度集成、強化績效約束、強調(diào)長期運維、有利于行業(yè)發(fā)展，基于這些優(yōu)勢，PPP在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域大有可為。
近年來，利好生態(tài)環(huán)保類PPP項目的政策也不斷推出，為行業(yè)發(fā)展注入動力。財政部PPP專家、E20環(huán)境平臺研究院執(zhí)行院長薛濤表示，在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域推進(jìn)PPP具有重要意義。《意見》對社會資本的參與模式(自主、基金、PPP或公益性)和回報機制(相關(guān)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、碳匯和資源綜合利用)作出規(guī)定，并明確了涉及規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)變革和其他財稅金融支持等方面的配套政策。自然資源部此前的一些示范項目已經(jīng)有了相關(guān)實踐，《意見》對于未來行業(yè)的發(fā)展將起到更好的指導(dǎo)作用。
加大財政資金向環(huán)保領(lǐng)域的傾斜力度
《意見》提出，社會資本可按照市場化原則設(shè)立基金，投資生態(tài)保護(hù)修復(fù)項目。對有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的項目，可以采用政府和社會資本合作(PPP)等模式，地方政府可按規(guī)定通過投資補助、運營補貼、資本金注入等方式支持社會資本獲得合理回報。業(yè)內(nèi)專家表示，支持環(huán)保類項目發(fā)展，是當(dāng)前市場環(huán)境的潛在需求，《意見》釋放了財政資金將向環(huán)保領(lǐng)域加大傾斜力度的積極信號。
財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至目前，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中，涉及生態(tài)環(huán)保類的PPP項目共有952個，數(shù)量僅次于市政工程、交通運輸兩個傳統(tǒng)行業(yè)。中國工程院院士、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長王金南表示，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域是推進(jìn)PPP模式的重點和優(yōu)先領(lǐng)域。因為生態(tài)環(huán)境保護(hù)最符合PPP的基本要求，最能體現(xiàn)PPP價值，也是最為急需發(fā)展的領(lǐng)域。王金南建議，加大財政資金對生態(tài)環(huán)境PPP項目傾斜支持力度，在中央環(huán)保投資項目儲備入庫、資金項目支持等環(huán)節(jié)，加大財政資金對生態(tài)環(huán)境PPP項目傾斜支持力度，并以運營補貼為主優(yōu)化財政資金支持方式。
財政部PPP專家、畢馬威咨詢基礎(chǔ)設(shè)施投融資合伙人李煒說，《意見》體現(xiàn)了中央對環(huán)境保護(hù)的重視，意味著今后對環(huán)保領(lǐng)域投入力度將會更大，環(huán)保領(lǐng)域PPP項目將大有可為。值得注意的是，已經(jīng)落地的和未來即將落地的生態(tài)保護(hù)類PPP項目非常多，相應(yīng)地，對社會投資人的建設(shè)運營能力以及政府的管理能力要求也將提高。
當(dāng)然，財政加強對生態(tài)環(huán)保類PPP項目支持，并不意味著盲目地追求“大水漫灌”?！兑庖姟诽岢觯獌?yōu)化監(jiān)管服務(wù)。建立投資促進(jìn)機制，搭建信息服務(wù)平臺，匯總發(fā)布各類生態(tài)保護(hù)修復(fù)項目及投資需求、政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等信息。加強督察和執(zhí)法，全程全面依法監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)范行為，建立信用監(jiān)管機制，實現(xiàn)跨地區(qū)跨部門獎懲聯(lián)動。生態(tài)保護(hù)修復(fù)過程中涉及地理、生態(tài)、生物等方面敏感信息采集、處理和使用的，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
財政部PPP專家、中房養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有限公司副總經(jīng)理吳綱表示，這意味著要理性看待生態(tài)環(huán)保類PPP項目的政策利好，政策支持不意味著大干快上，仍需按照相關(guān)規(guī)定規(guī)范發(fā)展生態(tài)環(huán)保類PPP項目。同時，應(yīng)探索建立生態(tài)環(huán)保類PPP項目終身問責(zé)制，以使地方政府、咨詢機構(gòu)、社會資本的短期決策與長期責(zé)任相匹配。
將EOD理念應(yīng)用到PPP模式之中
10月13日，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委等部門發(fā)布《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》，提出持續(xù)推進(jìn)環(huán)境治理模式創(chuàng)新，探索將生態(tài)環(huán)境治理項目與資源、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目一體化實施的項目組織實施方式，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并征集第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式(EOD)備選項目。
EOD模式強調(diào)以生態(tài)為引領(lǐng)，以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和區(qū)域開發(fā)平衡推進(jìn)，通過環(huán)境、經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，提升區(qū)域的整體價值。將EOD的理念應(yīng)用到PPP模式之中，即“PPP+EOD”模式。不少專家認(rèn)為，EOD理念越來越成為PPP項目探索城市可持續(xù)發(fā)展的重要路徑，應(yīng)進(jìn)一步積極探索并實施“PPP+EOD”模式，推動中國PPP創(chuàng)新發(fā)展。
生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境PPP中心主任逯元堂表示，EOD模式對環(huán)保投融資機制創(chuàng)新和實現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。EOD模式以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性較差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化。EOD模式不但能夠在一定程度上解決生態(tài)環(huán)境治理融資難的問題，而且能夠提升生態(tài)環(huán)境治理項目造血能力，實現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)潛在市場向現(xiàn)實市場的轉(zhuǎn)化，推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。
他認(rèn)為，EOD模式強調(diào)的是生態(tài)環(huán)境治理項目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的組合實施，重點是實現(xiàn)商業(yè)化項目對公益性生態(tài)環(huán)境治理項目的收益反哺，從而推進(jìn)公益性生態(tài)環(huán)境治理項目實施。采用EOD模式能夠有效減少政府付費和可行性缺口補助，有利于推進(jìn)PPP項目實施。
“在推行‘PPP+EOD’項目時，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌區(qū)域生態(tài)環(huán)境資源分析、特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與項目策劃等相關(guān)工作，發(fā)揮生態(tài)資源保護(hù)的引領(lǐng)作用，以生態(tài)保護(hù)和特色產(chǎn)業(yè)體系的協(xié)同規(guī)劃為核心，發(fā)揮項目多元化造血功能，提升區(qū)域的整體價值，實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)及綠色發(fā)展?！北本┦兄袀?上海)律師事務(wù)合伙人所周蘭萍說。
周蘭萍表示，EOD模式的實施，需要項目產(chǎn)出具有明確的權(quán)益歸屬邊界、健全的市場交易機制和流通平臺，以實現(xiàn)PPP項目產(chǎn)出從生態(tài)價值向經(jīng)濟價值的轉(zhuǎn)化。因此，在實施“PPP+EOD”項目時，需要明確政企雙方的合作邊界及合作范圍項下相關(guān)產(chǎn)出的權(quán)益歸屬。對于適宜以市場化運作的自然資源，在合理開發(fā)的前提下應(yīng)當(dāng)允許由社會資本方通過合法途徑取得相關(guān)權(quán)益并進(jìn)行專業(yè)化的經(jīng)營。同時，為促進(jìn)生態(tài)價值向經(jīng)濟價值的轉(zhuǎn)化，政府方應(yīng)當(dāng)在保障PPP公益性基礎(chǔ)上，允許項目產(chǎn)出的相關(guān)權(quán)益通過轉(zhuǎn)讓、入股、租賃等方式進(jìn)行流通和接入市場交易平臺，最大限度盤活及利用既有生態(tài)資產(chǎn)的價值。
周蘭萍強調(diào)，EOD模式的實施，需要增加激勵社會資本投入的有效政策和措施，完善市場化投入和生態(tài)補償機制，特別是要解決土地要素的有效供給。因為生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作具有明顯的公益性、外部溢價效應(yīng)，但受生態(tài)保護(hù)項目的整體盈利水平偏低、項目風(fēng)險多發(fā)等影響，加之市場化投入機制、生態(tài)保護(hù)補償機制不夠完善，社會資本參與生態(tài)保護(hù)項目的意愿不強，主要依賴政府財政資金持續(xù)投入。要改變這一現(xiàn)象，需要增加激勵社會資本投入的有效政策和措施，特別是要解決土地要素的有效供給。
她舉例說，廢棄礦山修復(fù)項目通常由政府方投入一定前期資金進(jìn)行土地整理，使存量經(jīng)營性建設(shè)用地具備土地公開出讓條件，然后通過土地出讓機制引入社會投資人，社會投資人競得土地后，再結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求進(jìn)行必要的生態(tài)修復(fù)和環(huán)境優(yōu)化，并進(jìn)行持續(xù)性生態(tài)產(chǎn)業(yè)運營以獲取長期經(jīng)營收益。借鑒此操作思路，在實施“PPP+EOD”項目時，建議在土地利用規(guī)劃和土地供應(yīng)機制上，允許參與前期生態(tài)整治的社會資本方通過協(xié)議出讓等合理方式獲取相應(yīng)的存量經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)，并將特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)收益統(tǒng)籌用于平衡PPP項目前期投入和項目運營支出，以提升PPP項目的商業(yè)可行性，從而增加對社會資本的吸引力和增強項目的可融資性。
（文章來源：中國財經(jīng)報）